市场监管总局办公厅关于建议纠正内蒙古自治区公安厅滥用行政权力排除限制竞争有关行为的函

市监价监函〔2018〕412号

内蒙古自治区人民政府办公厅：

   根据举报，我局对内蒙古自治区公安厅在推进全区印章治安管理信息系统整合联网及推广使用新型防伪印章工作中，涉嫌滥用行政权力排除限制竞争的案件进行了调查。

   现已查明，2013年4月23日，内蒙古自治区公安厅印发《全区印章治安管理信息系统整合联网及推广使用新型防伪印章实施方案》（内公办〔2013〕60号，以下简称“60号文”），直接指定内蒙古恭安金丰网络印章科技有限责任公司（简称金丰公司）统一负责全区新型防伪印章系统软件的开发建设。在执行“60号文”过程中，采取各种措施强制各盟市公安机关和刻章企业卸载正在使用的、经公安部检测通过的系统软件，统一安装金丰公司开发的系统软件，并要求刻章企业向金丰公司购买刻章设备和装有加密电子芯片的硬质章材。

   我局认为，内蒙古自治区公安厅上述做法排除和限制了印章治安管理信息系统软件市场以及刻章设备、章材市场的竞争，侵犯了各盟市公安机关和刻章企业的自主选择权，人为增加了企业刻章生产成本，不合理地推高了印章价格。相关行为违反了《反垄断法》第八条“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争”的规定，属于《反垄断法》第三十二条所列“限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品”的行为和第三十七条所列“制定含有排除、限制竞争内容的规定”的行为。

   我局在调查结束后，向内蒙古自治区公安厅反馈了案件定性依据和结论，以及相关整改建议，包括：1.废止或者修改“60号文”排除限制竞争的相关规定；2.撤销与金丰公司签订的《新型防伪印章治安管理信息系统建设合同》；3.停止滥用行政权力，强迫各盟市公安机关安装金丰公司系统软件、卸载已有系统软件，强迫刻章企业向金丰公司购买章材和刻章设备的行为等。内蒙古自治区公安厅表示完全接受并积极整改，但至今未向我局报送具体的整改方案，也未开展实质性整改工作。

   依据《反垄断法》第五十一条关于“反垄断执法机构可以向有关上级机关提出依法处理的建议”的规定，现建议内蒙古自治区政府责令公安厅改正相关行为。案件主要事实和具体整改建议附后。

   请于2018年7月10日前将有关整改情况函告我局。

   附件：内蒙古自治区公安厅滥用行政权力排除限制竞争的主要事实和整改建议。

   市场监管总局办公厅

   2018年6月19日

附  件

内蒙古自治区公安厅滥用行政权力

排除限制竞争的主要事实和整改建议

一、案件基本事实

   2013年3月，内蒙古自治区公安厅（以下简称内蒙古公安厅）与内蒙古恭安金丰网络印章科技有限责任公司（以下简称金丰公司）签订了《新型防伪印章治安管理信息系统建设合同》，约定由金丰公司提供经公安部检测合格的新型防伪印章治安管理信息系统软件，统一负责全区印章治安管理信息系统（以下简称印章系统）的升级改造和整合联网，并由金丰公司向全区所有的刻章企业供应符合国家有关技术标准的章材和芯片；内蒙古公安厅为印章系统提供场地、环境以及政策支持，协调自治区有关部门和盟市治安管理部门，为系统建设、运行、推广、维护提供必要条件。

   2013年4月23日，内蒙古公安厅向各盟市公安局下发了《全区印章治安管理信息系统整合联网及推广使用新型防伪印章实施方案》（内公办〔2013〕60号，以下简称“60号文”），决定按照“统一领导、统一规划、统一标准、统一建设”原则，对全区印章系统进行升级改造和整合联网，明确规定“依照政府采购程序，金丰公司为全区新型防伪印章系统建设项目中标单位，负责新型防伪印章系统软件的开发建设”，要求“各地积极支持配合金丰公司建设维护全区印章系统管理平台，杜绝自行其是、各自为政”。但经调查发现，选择金丰公司作为印章系统建设单位，并未履行任何招投标程序。

   “60号文”出台后，内蒙古公安厅多次要求各盟市公安局尽快落实文件要求，卸载正在使用并经公安部检测通过的系统软件，安装使用金丰公司的系统软件，并要求全区刻章企业统一向金丰公司采购符合国家有关技术标准的章材、芯片以及配套硬件设备等。2017年1月6日，内蒙古公安厅再次向各盟市公安局下发《关于落实自治区党委巡视组意见强力推动印章系统建设的通知》（内公网传〔2017〕260号），要求“对于已完成金丰系统安装调试却仍在使用旧系统运行的盟市，要切实采取措施，淘汰旧系统，启用新系统；对于至今尚未安装金丰系统的盟市，要迅速采取制定贯彻落实措施，明确责任部门、责任人，抓紧时间落实”。在内蒙古公安厅的督促下，截至目前，除包头市外，其他11个盟市均已安装金丰公司的系统软件，或者由原系统软件供应商与金丰公司共同建设。

二、案件定性分析

   内蒙古公安厅的相关做法，违反了《反垄断法》第八条“行政机关和法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织不得滥用行政权力，排除、限制竞争”的规定，属于《反垄断法》第三十二条所列“限定或者变相限定单位或者个人经营、购买、使用其指定的经营者提供的商品”的行为和第三十七条所列“制定含有排除、限制竞争内容的规定”的行为。

（一）排除和限制了印章系统软件市场的竞争

1.各地公安机关和刻章企业在选择印章系统软件上拥有自主权。

   2000年4月，公安部颁布《印章治安管理信息系统标准》（以下简称《标准》），并下发《关于贯彻执行<印章治安管理信息系统标准>的通知》（公通字〔2000〕36号），要求各地公安机关认真贯彻执行《标准》，所应用的印章系统软件必须经过公安部检测并符合《标准》，同时严禁借推广应用印章系统为名，强制更换印章或推行“防伪印章”。2001年8月31日，公安部又下发《关于规范印章治安管理信息系统建设的通知》（公传发〔2001〕2512号，以下简称“公安部2512号文”），明确要求“严禁独家垄断。各省、自治区、直辖市必须通过公开招标的方式，选择3家以上的系统软件在本省范围内供各地、州、市推广使用”。因此，各地公安机关和刻章企业在选择系统软件上拥有一定的自主权。“60号文”出台前，内蒙古自治区10个盟市自行选择了经公安部检测评估合格的系统软件，在各自辖区内建立了印章系统。自治区印章系统软件市场是竞争性、开放性的。

2.内蒙古公安厅相关做法排除和限制了系统软件市场竞争，形成并强化了金丰公司的垄断地位。

   “60号文”规定由一家企业统一建设全区印章系统，本身就违背了“公安部2512号文”的精神和要求，而且未经招投标程序直接指定金丰公司，剥夺了其他系统软件供应商参与竞争的机会，也侵犯了各盟市公安机关和刻章企业自主选择系统软件的权利。“60号文”出台后，内蒙古公安厅强迫各盟市公安机关和刻章企业卸载运行良好的现有系统软件，统一安装金丰公司的系统软件，将盟市公安机关拒绝安装金丰公司系统软件视为“不作为”、“乱作为”，责令相关负责人检讨整改，对未安装金丰公司系统软件的刻章企业的刻章申请不予审批备案，迫使7个盟市更换原有的系统软件，2个盟市原有软件供应商被迫与金丰公司开展合作，导致大量供应商被清除出系统软件市场，形成和强化了金丰公司的垄断地位，严重破坏了公平竞争的市场秩序。

（二）排除和限制了章材和刻章设备市场的竞争，增加了刻章企业和印章用户的成本

   “60号文”出台前，刻章企业可以自行选购经过公安部鉴定合格的章材（包括铜质和塑料），自行购置符合《标准》的刻章设备。章材和刻章设备市场存在竞争，交易价格由买卖双方协商确定。据调查章材价格一般在10元/枚至35元/枚之间。“60号文”出台后，内蒙古公安厅强迫刻章企业更换金丰公司开发的装有加密电子芯片的新型防伪印章，购买金丰公司统一定制的新型防伪印章章材（每枚最低55元、最高85元）；采购与金丰公司系统软件配套的“中晶高清扫描仪”（每台1600元）、速拍证卡读写一体机（每台4800元）、全铜印章雕刻设备（每台4万元）等硬件设备，据调查这些设备价格要比一般市场价格高出一倍以上。上述做法大大增加了刻章企业的生产成本，导致印章价格明显上涨，加重了印章用户的负担。“60号文”出台前，每枚印章价格最高不超过200元。“60号文”出台后，金丰公司向刻章企业推荐的指导价为每枚280元。

三、相关整改建议

   为恢复公平竞争的市场秩序，保障有关经营者的合法权益，建议内蒙古公安厅作出如下整改：

   （一）停止滥用行政权力，强迫各盟市公安机关安装金丰公司系统软件、卸载已有系统软件，强迫刻章企业向金丰公司购买章材和刻章设备的行为。

   （二）废止“60号文”关于指定金丰公司负责全区新型防伪印章系统软件的开发建设、强迫各地公安机关和刻章企业安装金丰公司系统软件等排除、限制竞争的规定。

   （三）撤销与金丰公司签订的《新型防伪印章治安管理信息系统建设合同》，该合同自始无效。

   （四）按照公安部治安管理局2018年3月印发的《加强和改革印章刻制业治安管理工作实施方案》（公传发〔2018〕202号）的部署要求，通过公开招标方式，确定自治区层面的印章系统承建商或运维商，并向经过公安部检测评估合格的系统软件开放自治区印章系统的数据接口。

   （五）恢复印章系统软件市场、章材市场、刻章设备市场的公平竞争秩序，允许各盟市公安机关和刻章企业自行选择印章系统承建商或运维商、章材和刻章设备供应商。